不久前，中国人民银行发布了《中华人民共和国金融稳定法》草案的征求意见稿 ，该草案系人民银行会同发展改革委、司法部、财政部、银保监会、证监会、外汇局等多个部门协调和意见征询后的初步成果，其总计六章节、四十八条，包括总则、金融风险防范、金融风险化解、金融风险处置、法律责任和附则五部分。
有关条款的逐条一般性介绍业内已有很多，此处不再赘述，而基于笔者所在机构长期法律服务所涉及的金融监管领域经验，本次我们主要来聊一下《金融稳定法》草案背后的所真正着力针对和解决的痛点。
至于是哪些痛点？本篇先来讲一讲——“谁来管？”
本期话题：理顺金融监管架构 监管结构再平衡
“谁来管”是个好问题？大家都觉得不就是银保监在管金融么？证监主要管的是上市公司？（好吧，也算金融体系）；另外好像在有些场合人民银行和外管也会出来？为什么《金融稳定法》草案还牵扯到发展改革部门和财政部门……
让我们来捋一捋，说说《金融稳定法》草案背后那些关于监管体系形成的事。
1、传统的分业经营和分业监管基础
建国以来，我国的金融监管机构体系一直随国内金融体制的发展处于调整中，从建国初期的国家银行体系建立（1948-1952），到1978年前计划经济时期的国家银行管理（1952-1978），至1978年改革开放后中国人民银行于1983年正式作为中央银行履行职责 ，及至1992年证监会成立、1998年保监会成立、2003年银监会成立 ，基本稳定和形成了当时著名的“一行三会”监管体系。
根据银监会成立时由全国人民代表大会常务委员会于2003年4月26日发布的《关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定》，银监会承接了原由中国人民银行履行的审批、监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构等的职责及相关职责，并与中央金融工委的相关职能进行整合，形成专门领域的专业金融监管机构，而中国人民银行在移交银行业审慎监管职责后主要聚焦于制定和执行货币政策。
由此，我国金融监管体系基本上形成了以分业经营、分业监管为原则的监管架构，简单来说，也即在银行、证券、保险等各具体金融领域，均有专门的对应金融监管机构管理（注：信托被纳入银行业金融机构管理）。从金融发展和监管角度，分业模式能够同时在不同条线的业务及监管能力上各自形成专业化分工，有利于快速积累各自范围内的经验能力，形成规范化交易，尤其在金融发展初期阶段、监管资源相对有限的情况下确是很好的选择。
需要提及的是，建国初期国际上的主流金融监管模式，影响力较大的主要是美国1933年通过的《格拉斯-斯蒂格尔法案（Glass-Steagall Act）》（也称为《1933年银行法》）模式；美国通过该法案隔离了投资银行业务和商业银行业务，实际上确立了影响随后几十年的商业银行业务和证券业（投资银行业务）的分业经营原则，并对世界其他地区产生影响。
2、面对更复杂和持续演进的金融产品、行为和现象
然而，金融如水，随需求流动；哪里有需求，哪里就有试水者，需求本质上从不会拘泥于行业限制。
随着金融领域各类产品场景的多样化、复杂化，单一的金融产品也可能涉及多个监管领域，比如银行代销保险、基金的行为规范从两端监管条线均可能安排；各类基金的银行托管；资产管理计划的前后端机构间的协作也都依赖于各口径单向的监管要求。
尤其是随着金融创新加码，处于不同赛道的金融板块逐渐出现了赛道不同但可实现类似功能（按：当然主要是融资功能啦）的各类产品（例如：分别出现由证券公司、证券公司子公司、基金管理公司、基金管理子公司、期货公司、期货公司子公司、保险资产管理机构或金融资产投资公司发行的各类资产管理产品，包括但不限于银行资产管理计划、私募基金、信托计划、保险债权投资计划等），并且，由于分业监管下的专有监管机构虽对其所监管领域十分熟悉，但受制于较窄的监管范围，仅能对所属领域进行管理，而由于各监管政策出台时间不同、文字措辞方面不可避免存在差异，客观上形成了不同赛道的监管政策松紧程度的温差；也随之，作为市场主体的资金需求方和资金提供方根据监管形势始终挑选压力最轻赛道实施其意图，并与监管形成动态博弈。
监管机构因此面临更复杂和持续演进的、跨领域的复合金融产品、以及市场主体对赛道的“聪明”选择；如仅仅是限于本领域内的监管，而不放视野于外进行主动协同，显然无异刻舟求剑、缘木求鱼，难以达到管理效果。
于是，对于跨多金融领域的产品，典型如资管类产品，包括银保监、证监条线在内的多个监管部门终于决定发布一项重磅的跨部门联合监管文件，也即：其于2018年4月推出的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（“资管新规”）；由此，对资管类产品的监管口径得以统一，市场主体动态选择赛道的政策套利空间被消弭。从监管角度，后续此类打破金融行业监管壁垒、纯以金融产品为维度的跨部门联合监管可预期应会更多。
3、监管真空和功能性监管的提出
金融的创新和金融行业间协作，推动了金融产品的复杂化和监管的难度；而金融市场的成熟、发展和升级所带来金融产品、行为的复杂化似乎是难以避免的。市场相对成熟的美国，在遵循了《1933年银行法》分业原则近七十年后，面对日新月异的各类市场创新、终于在1999年又通过了一份名为《金融服务现代化法案》(Financial Services Modernization Act)的法律，取消了银行、证券、保险机构间的业务限制；该法律实际上结束了美国分业经营的原则，并促使监管机构开始寻求形成新的监管逻辑。
我国目前仍然坚持分业经营、分业监管的监管框架 ，但同样面临金融市场逐渐成熟、金融产品和服务跨行业交叉增多、复杂度增强的局面，因此，基于传统分业经营的监管逻辑并不足以满足监管需求，并可能遇到监管真空或重叠的问题。
*监管真空：也就是对于一些创新、复杂或新出现的一些金融产品或行为，由于超越了传统业态范围，各专业监管机构上并未将其纳入视野，从而导致各条线均未纳入主要监管，并因此无法有效识别风险的情况。比如在银行传统报送表内信贷和表外业务数据的基础上，后续新出现的大量表内转表外情况，就需要监管从新视角独立审视并进行管控。此外，在涉及多行业机构合作的情况下，由于新金融产品的跨行业性但对应行业的监管机构依现有监管要求的审查范围不足以全局覆盖的，也可能出现各方都不管或管不到的真空地带。
监管重叠：除了监管真空外，如果一项产品的各环节涉及多头监管，而各监管均提出各自要求的，还会监管重叠范围，导致被监管方须重复报送增加合规成本，严重情况下还可能出现因为要求不同/标准打架，被监管方无所适从。例如各证监、银保监条线均对所监管金融机构要求履行反洗钱义务，但若涉及证券公司与银保体系主体的同业合作业务时如何履行则需要监管协同和指导；此外，证监条线和银保监条线对于金融机构托管人义务的理解和尺度也存在一定差异。
因此，诸如资管新规的各监管部门协同，打破行业壁垒，共同发布统一口径的监管规则，确有必要且效果明显。但退一步来看，这还只是基于被监管对象（基于特定金融产品涉及的各被监管主体）角度作出的调整，依赖的还是多个专业监管机构间的协作和协同，借助的是本行业监管机构与其他行业监管机构的合力。
对于单一监管机构而言，监管的核心归根到底还依赖于监管能力本身，但是否能逐渐形成由单一牵头监管机构针对特定行为（不论其行为的主体属于何种细分行业）进行监管，可能还需要时间和积累来后续证明。
尽管如此，我们逐渐看到，境内出现多次证监条线领导至银保监条线岗位的调整 ，看到监管机构开始逐渐引入和区分机构监管（侧重于设立准入和退出、以及日常监管）和功能性监管（侧重于对行为性质的判断，比如是否具备金融属性，尽管其主体身份并非持牌金融机构，并进行监管），看到商务部将融资租赁公司、商业保理公司、典当行业务等地方非金融机构的经营和监管规则职责划转给银保监会 ，等等。
2018年4月，银监会和保监会合并，成立中国银行保险监督管理委员会，整合中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责；在一定程度上是基于资本充足率、偿付能力及风险资产管理的相似性，保险业和银行业机构的监管被纳入同一主体。而证监条线机构，由于其重要职能还涉及资本市场的信息披露（证券市场投资者保护），与银保行业差异化较大，目前仍然独立运行。
4、行政管理部门与金融专门监管部门协同
我国的专业金融监管机构已经初步成型，但为什么在很多场合又会牵涉到一些似乎并非金融专门监管部门的行政部门出面呢？相互间是什么关系呢？之前似乎并没有法律上的明确答案。
就如资管新规中曾规定：“本意见所称‘金融管理部门’是指中国人民银行、国务院银行保险监督管理机构、国务院证券监督管理机构和国家外汇管理局”；
而本次《金融稳定法》草案中除了规定，“本法所称国务院金融管理部门，是指中国人民银行、国务院金融监督管理机构和国务院外汇管理部门”，还规定了“国家金融稳定发展统筹协调机制负责统筹金融稳定和改革发展，研究维护金融稳定重大政策，指挥开展重大金融风险防范、化解和处置工作。涉及金融稳定和改革发展的重大问题和事项报党中央、国务院决定”；“国家金融稳定发展统筹协调机制办公室承担日常工作，成员单位按照职责分工依法履行金融风险防范化解处置责任，落实国家金融稳定发展统筹协调机制议定事项。”
也就是说，本次《金融稳定法》草案明确了在我们通常理解的银保监、证监等专门金融监管机构之外，行政机构也在处于维护金融稳定全局的大旗下，并与专门金融监管机构形成协同机制，并且将这一机制以法律的形式确立下来，为后续各机构的协作提供法律基础。
实际上，这也与客观实践相符合，毕竟维护金融稳定本身也是行政部门的施政目标之一；而专业金融监管机构的一些政策的实施和落地，除了垂直监管外，很多时候也需要其他行政部门的协调和配合。因此，专属金融监管机构与行政部门（包括发改委、财政部、地方政府部门）间的关系定位十分重要、有必要厘清。鉴于此前并没有任何一部规则从法律的高度来定性，可以理解这也是本次《金融稳定法》草案最重要的意义所在。
5、境外的实践参考
我们也可以简要看下境外涉及金融监管和稳定机制的一些安排：
1) 美国金融监管框架及稳定机制
受历史和国情的影响，美国建立一个庞大且繁杂的金融监管体系，美国在联邦层面针对不同金融行业设置了诸多监管机构，包括 ：
美联储（Federal Reserve，Fed）、货币监理署（Office of the Comptroller of the Currency，OCC）、联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC）等机构涉及对银行业的监管。
美国证券交易委员会（Securities and Exchange Commission，SEC）、商品期货交易委员会（Commodity Futures Trading Commission，CFTC）主要负责对证券市场及其衍生品的监管。
联邦住房金融局（Federal Housing Finance Agency，FHFA）、农业信贷管理局（Farm Credit Administration，FCA）对政府支持企业（Government Sponsored Enterprise, GSE，一种涉及按揭信贷和农业信贷的私营金融机构）进行监管。
此外，美国还设立有专门的消费者金融保护局（Consumer Financial Protection Bureau，CFPB），负责消费金融产品监管及消费者权益保护。
同时，在州层面，针对银行业、证券业、保险业等金融机构各州也设有相应的洲级监管机构，构成了美国州-联邦双重监管体系。
尽管美国的金融监管体系在微观监管方面能力强大，但美国历史上出现的诸如次贷等金融危机，暴露出其在宏观审慎监管方面协调不足。
2010年7月，美国颁布《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act），该法案设立了金融稳定监督委员会（Financial Stability Oversight Council，FSOC）这一机构。尤其重要的是，该委员会引入了财政部长担任主席，十五位委员包括联邦各监管机构代表、洲级监管机构代表以及独立专家 ，通过加入行政系统的官员与专业金融监管机构代表协同，以实现宏观金融稳定目标。金融稳定监督委员会成立后，对加强美国监管当局协调、推动监管立法整合、强化系统性风险防范方面发挥了诸多作用。
2) 欧盟金融监管框架及稳定机制
欧盟在2008年金融危机以后进行了监管机构的改革和更新，由于欧盟是包括众多主权国家在内的联合，因此在金融监管和稳定维持方面更为复杂。一方面需要尊重和保留各成员国对本国国内金融市场和机构的监管主权，另一方面又面临着欧盟整体市场的监管协调。
因此，2010年后，欧盟逐渐完善了独特的超国家性质的金融监管体系，其中：欧盟层面负责微观监管主要是欧洲银行业管理局（European Banking Authority, EBA)、欧洲证券与市场管理局（European Securities and Markets Authority, ESMA)、欧洲保险与职业养老金管理局(European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA)，这些构成了欧盟层面的金融监管机构。同时，在宏观审慎监管层面，欧盟建立了欧洲系统性风险委员会（European Systemic Risk Board，ESRB），用于防止和缓和由于宏观经济发展产生的系统性金融稳定风险。当然，这主要是通过协同欧洲央行和各成员国央行及监管机构实现。
3) 德国金融监管框架及稳定机制
德国的金融体系是以全能银行为特点，也即以商业银行为主要法人主体，可以从事银行、证券、保险、信托等多种金融业务的机构，其业态体现出较强的混业经营属性。德国也建立与此相适应的金融监管机构。2002年5月，德国将其原有的银行监管局、保险监管局以及证券监管局合并，成立了新的联邦金融监管局（Bafin），负责对德国境内包括银行、证券以及保险等所有金融机构的全面监督 。
同时，德国基于欧盟ESRB的宏观审慎管理框架，在2013年发布《金融市场稳定法》并成立了金融稳定委员会（Ausschuss für Finanzstabilität，AFS），该委员会成员由三名德国联邦财政部代表（Bundesministerium der Finanzen）、三名德国央行代表、三名金融监管局（BaFin）代表以及联邦金融监管局决议理事会（BaFin’s Resolution Directorate）的首席执行官（无投票权）组成 。
AFS作为德国宏观审慎监管协同机构，引入了行政部门（财政部）、央行及专业监管机构的人员，主要负责监控金融风险状况，强化对于金融稳定风险内部协调沟通，发布金融稳定系统性风险的警告，对风险预防提出对策和建议等。
6、进一步的分析及小结
从上述实例可以看出，比较发达的经济体一开始都比较注重微观监管能力的发展，无论是上述美国、欧盟还是德国，都建立了比较强大、针对具体金融机构的监管机构。但在经历了2008年前后的金融危机后，其纷纷注意到仅凭对机构的微观监管，尚不足消弭风险；宏观审慎层面的监管协调，对维持区域范围内的金融稳定目标有重要意义。也因此，以各种形式建立金融稳定协同机制，将微观专业金融监管机构（主要负责金融机构微观监管）、与央行（主要负责宏观货币政策及其他金融监管职责，视情况有所不同）以及行政机构（通常为财政部，以及其他有关部门）纳入金融维稳的同一目标下，以避免各自为政，推动有效联动，消弭系统性金融风险，成为一种共识和策略。
我国在2017年就已推动和设立了国务院金融稳定发展委员委，其主要任务是加强金融监管协调、补齐监管短板，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责；相关组织人员包括国务院副总理、央行行长及发改委、财政部的人员，办公室则设置在央行，凸显打破条线壁垒、实施跨部门协调的宏观管控初步特征。但由于当时并无此方面的专门法律，更多还是体现为依行政职权管理。
而本次《金融稳定法》草案中的“……国家金融稳定发展统筹协调机制，是指国务院统筹金融稳定和改革发展重大问题，由国务院金融管理部门、发展改革部门、财政部门等作为成员单位的协调工作机制，该机制不替代各部门职责分工和工作程序”，则将涉金融稳定相关行政部门与专业金融管理部门进行了有效连接、并对其间关系进行明确定义，从顶层设计上为金融稳定目标所需的机构配合提供了法律依据和长效支撑。在经全国人大审议通过成为法律后，我国的专业金融监管部门、央行及行政部门将在法律的支持下提升和完善金融监管的宏观管理机制，并实现广义监管结构的平衡。
那么，我们回到文首的话题，到底“谁来管”，微观视角的监管和宏观视角的协同，您了解么？欢迎关注“虹桥正瀚律师”公众号，如欲进一步了解此方面问题，请关注后续话题。
