前言
近年来，金融民商事审判中对金融监管规章的适用问题，以及金融监管规章对民事法律行为（尤其是合同）效力的影响问题，一直富有争议，实践中把握尺度不一。2023年1月10日，全国法院金融审判工作会议召开，最高人民法院刘贵祥大法官亦在会议讲话中提及了金融监管规章在金融审判中的适用问题。作为与资产管理产品纠纷休戚相关的重要问题，本文将从金融监管规章适用规则的演变以及司法实践案例的角度出发，以分析探讨金融监管规章在民事法律行为效力评判中的适用及影响。
一、何为金融监管规章
在探讨金融监管规章的适用以及对合同效力的影响之前，为便于后续探讨及理解的顺畅，第一步不妨从定义着手，先来看看“金融监管规章”的含义究竟为何。
在我国的立法体系下，对于“金融监管规章”，并未有具体而明确的定义，而对该词语进行拆分，则可以得到“金融监管”“规章”两词。其中，“规章”的定义可以从《中华人民共和国立法法》中得到解读，在我国，行政规章根据作出主体及授权依据的不同，可分为国务院部门规章[1]及地方政府规章[2]。而关于“金融监管”的定义，不难理解，金融监管总是与金融管理部门的监督管理职责相伴而生，这在刘贵祥法官关于金融民商事审判工作的讲话（以下简称“新金融审判22条”）中，反复提及的金融司法与金融管理部门的金融治理协同理念中，亦得到了印证。
那么，如果粗暴地组合“金融监管”“规章”两组词语，是否也即意味着“金融监管规章”的含义仅限为金融管理部门制定的规章？那么，常见的金融规范性文件则被排除在外，而这又将引出一个悖论——我国的金融行业复杂多变、创新性高，故为了跟上金融行业的变化节奏，涉及金融监管的规定，有很大一部分都以通知、意见、指引等规范性文件的方式作出，如若将这部分规范性文件排除在金融监管规章之外，则又会有大块规则缺位的弊端存在。此时，再读新金融审判22条，又会豁然开朗，规范性文件实则已经与金融规章一同被纳入金融法律规范体系[3]，为金融法律规范体系的重要组成部分。
结合上述，在本文中，从完整的角度考虑，金融监管规章将作包括金融管理相关的部门规章以及规范性文件。
二、金融监管规章对合同效力影响的规则演变
如试图把握金融监管规章与合同效力的衔接问题，则应当先厘清金融监管规章对于合同效力影响之相关规则是如何演变的，归纳而言，具体可分为如下三个阶段：
1.合同法时期
《合同法》第五十二条规定：
“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》（法释〔1999〕19号）第4条规定：
“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》（法释〔2009〕5号）第14条规定：
“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”
概括而言，在合同法时期，得以影响合同效力的规定，其范围限定于法律及行政法规的效力性强制性规定，地方性法规与行政规章被排除在外，故在司法实践中，司法机关亦基于上述逻辑，大多数情况下，倾向性认定与金融监管规章相冲突的合同有效。
2.九民时期
2019年11月，随着《全国法院民商事审判工作会议纪要》（下称“《九民会议纪要》”）的颁布，合同法时期倾向性认为只有效力性强制性规定方可对于合同效力产生影响的思路，随之发生了变更。
（1）简而言之，九民时期的变化主要包括如下：在法律、行政法规层面，将“金融安全”与公序良俗相衔接，增强了金融相关的法律、行政法规对合同效力的影响。
《九民会议纪要》第30条第二款规定：
“人民法院在审理合同纠纷案件时，要依据《民法总则》第153条第1款和合同法司法解释（二）第14条的规定慎重判断‘强制性规定’的性质，特别是要在考量强制性规定所保护的法益类型、违法行为的法律后果以及交易安全保护等因素的基础上认定其性质，并在裁判文书中充分说明理由。下列强制性规定，应当认定为‘效力性强制性规定’：强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的；交易标的禁止买卖的，如禁止人体器官、毒品、枪支等买卖；违反特许经营规定的，如场外配资合同；交易方式严重违法的，如违反招投标等竞争性缔约方式订立的合同；交易场所违法的，如在批准的交易场所之外进行期货交易。关于经营范围、交易时间、交易数量等行政管理性质的强制性规定，一般应当认定为‘管理性强制性规定’。”
（2）在规章层面，将金融监管规章纳入影响合同效力的规定当中。
《九民会议纪要》第31条规定：
“【违反规章的合同效力】违反规章一般情况下不影响合同效力，但该规章的内容涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的，应当认定合同无效。人民法院在认定规章是否涉及公序良俗时，要在考察规范对象基础上，兼顾监管强度、交易安全保护以及社会影响等方面进行慎重考量，并在裁判文书中进行充分说理。”
细致分析并总结九民时期的上述条款，其要点有三：首先，影响合同效力的规定不再局限于和行政法规，而将规章也纳入其中；其次，将金融安全与公序良俗相衔接，如若合同违反涉及金融安全的强制性规定或规章，都有可能因违反公序良俗而被认定为无效；再者，为法院认定规章是否涉及公序良俗，提出了明确的判断标准，也即要从对象、监管强度、交易安全及社会影响力等方面综合考量。
不难看出，在此阶段，金融安全的重要性被提升，故金融监管规章开始被纳入合同效力评判的参考范围，其影响力亦进一步提升。
3.民法典时期
《关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则部分的解释（征求意见稿）》（“《民法典合同编解释》”，系征求意见稿）第十九条规定：
“【违反地方性法规、行政规章的合同效力】合同违反地方性法规、行政规章的强制性规定，经审查，地方性法规、行政规章的强制性规定系为了实施法律、行政法规的强制性规定而制定的具体规定，人民法院应当依据民法典第一百五十三条[4]第一款规定认定合同效力。
除前款规定的情形外，当事人以合同违反地方性法规、行政规章的强制性规定为由主张合同无效的，人民法院不予支持。但是，合同违反地方性法规、行政规章的强制性规定导致违背公序良俗的，人民法院应当依据民法典第一百五十三条第二款规定认定合同无效。”
根据《民法典合同编解释》的上述规定，可以看到，对于合同违反行政规章的效力评判，新增了“行政规章的授权性”评价方式，也即如若行政规章系为了实施法律、行政法规的强制性规定而制定的具体规定，合同违反了该行政规章强制性规定的，视同“违反法律、行政法规的强制性规定”，合同无效。
（1）金融监管规章来源于法律、行政法规的授权，在此时违反金融监管规章等同于违反法律、行政法规的强制性规定；
（2）违反金融监管规章并构成对公序良俗的违背的。
4.新22条时期
2023年1月10日，全国法院金融审判工作会议召开，根据刘贵祥大法官在会议上《关于金融民商事审判工作中的理念、机制和法律适用问题》的讲话，对于违反金融规章的合同效力问题，其不仅重申了《民法典合同编解释》的评判逻辑，更从司法实践层面提出了细致化的认定标准。
三、从案例角度评析
我们以“行政规章”、“金融”为关键词筛选涉及《民法典》第一百五十三条之相关案例，以期从案例中探寻司法实践对于实体法系如何运用：
1.最高院（2017）最高法民终529号案件中，对于原被告签订的《信托持股协议》效力，最高院认为《信托持股协议》违反了中国保险监督管理委员会《保险公司股权管理办法》的禁止性规定，损害了社会公共利益，依法应认定为无效。对于上述结论的推导过程亦条理清晰，主要包括如下三方面：
其一，《保险公司股权管理办法》与上位法立法目的一致，具有上位法授权。
“尽管《保险公司股权管理办法》在法律规范的效力位阶上属于部门规章，并非法律、行政法规，但中国保险监督管理委员会是依据《中华人民共和国保险法》第一百三十四条关于“国务院保险监督管理机构依照法律、行政法规制定并发布有关保险业监督管理的规章”的明确授权，为保持保险公司经营稳定，保护投资人和被保险人的合法权益，加强保险公司股权监管而制定。”
其二，《保险公司股权管理办法》关于禁止代持保险公司股权的规定具有实质上的正当性与合法性。
“该规定系中国保险监督管理委员会在本部门的职责权限范围内，根据加强保险业监督管理的实际需要具体制定，该内容不与更高层级的相关法律、行政法规的规定相抵触，也未与具有同层级效力的其他规范相冲突，同时其制定和发布亦未违反法定程序。”
其三，从行为的危害后果评判，可能危及金融秩序和社会稳定，进而直接损害社会公共利益。
“允许隐名持有保险公司股权，将使得真正的保险公司投资人游离于国家有关职能部门的监管之外，如此势必加大保险公司的经营风险，妨害保险行业的健康有序发展。加之由于保险行业涉及众多不特定被保险人的切身利益，保险公司这种潜在的经营风险在一定情况下还将危及金融秩序和社会稳定，进而直接损害社会公共利益。”
可以看到，上述案例中，最高院从金融监管规章是否有上位法授权、金融监管规章内容和发布程序上是否具有正当性及合法性、违反金融监管规章行为的危害后果三方面，对于违反金融监管规章的合同效力作出评判。该案为合同法时期的案例，可见虽然合同法时期通行观点为认定与金融监管规章相冲突的合同有效，但司法实践中已逐步考虑违反金融监管规章是否会损害社会公共利益。
2.吉林省长春市中级人民法院(2022)吉01民终7061号案件中，一审法院认为：
“吉林省良诚融资担保有限公司和吉林兄弟木业有限公司约定将债权转让款直接支付至长春高新惠民村镇银行有限责任公司的户名‘其他应付款项暂挂款’内的行为，不符合《公司法》、《人民银行账户管理规定》、《人民币银行结算账户管理办法》等法律和行政法规的规定，存在损害吉林省良诚融资担保有限公司第三方债权人利益的可能。因此，2021年12月28日《债权转让合同》的签订不发生债权转让的法律效力。”
二审法院亦维持了相同观点：
“良诚担保公司利用他人银行账户代为收取本应通过自己银行账户进行接收的款项，将该部分财产置于法院查控之外，以规避法院查封，吉林兄弟木业有限公司与良诚担保公司的这种做法严重扰乱了执行秩序，违背了诚信原则和公序良俗原则并且存在损害良诚担保公司第三方债权人利益的可能。依照《中华人民共和国民法典》第一百五十三条第二款，故《债权转让合同》应属无效。”
在上述案例中，综合一二审法院的审判思路，可以看出，其对于合同效力的评价，不仅包括了对何种规章制度违反的思考，亦包括了对规范目的的评价（是否可能损害其他方利益、社会公共利益），共同作用推断是否违背公序良俗。
3.上海金融法院（2022）沪74民终429号案件中，一审法院认为：
“证监会发布的《首次公开发行股票并上市管理办法》《上市公司信息披露管理办法》等，规定公司上市需遵守如实披露的义务，披露的信息必须真实、准确、完整。虽然上述规定为部门规章，但系证监会根据《中华人民共和国证券法》的授权对证券行业进行监督管理制度，目的是为规范证券市场秩序，保护广大非特定投资者的合法权益，约束上市公司不得隐名代持股权，系对上市公司监管的基本要求，保障社会公共利益不会因此而受到损害，维护的是资本市场的基本交易秩序与基本交易安全。被上诉人作为发行人的原始股东应当如实披露股份权属情况，其所持股份不得存在隐名代持情形。故案涉《协议书》中关于股权代持的约定违反证券市场的公共秩序，有损证券市场的公共利益，应依法认定无效。”
二审法院亦维持了相同观点，认为对上市公司监管制度的违反导致违反了证券市场的公共秩序并损害了公共利益，故相关民事法律行为无效，相关判决文书论述引用如下：
“因被上诉人未真实、准确、完整地披露其所持有股份的实际情况，构成了对上市公司监管制度的违反，从而违反了证券市场的公共秩序，并损害公共利益，一审判决对于此行为性质的认定正确，本院亦予以认同。故继续隐名代持股票的履行《协议书》的民事法律行为无效。”
4.福建省三明市中级人民法院（2021）闽04民终981号案件认为：
“众望典当公司先发放借款后办理房产抵押登记，而且在未收回借款的情况下，又解除抵押权，其发放借款的行为符合《典当管理办法》第二十六第（四）项的违规发放信用贷款的特征，典当行业在我国实行特许经营,其经营行为主要受《典当管理办法》规制,《典当管理办法》属于部门规章，《全国法院民商事审判工作会议纪要》第31条规定，违反规章一般情况下不影响合同效力，但该规章的内容涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的，应当认定合同无效。发放信用贷款属于金融机构特许经营的范畴，典当行非金融机构，其违规发放信用贷款，系对金融市场准入资格的越界，影响金融秩序和安全。故众望典当公司违规发放信用贷款行为应属于既违反部门规章又违背公序良俗，该民事法律行为应确认无效。”
可以看到，上述案例系直接采用《九民会议纪要》的思路，从金融秩序和安全的角度出发，评判合同效力问题。并且，因金融市场相关资质均涉及准入制度，对准入资格的越界，可视为对于金融秩序的严重违背，以及对于金融安全的严重影响。前述思路秉承了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第十条之逻辑[5]，采纳上述相同思路的，还有常州市钟楼区人民法院的（2021）苏0404民初6532号案件、山东省威海市中级人民法院的（2023）鲁10民终173号案件、上海金融法院的（2021）沪74民终387号。
四、裁判思路的归纳
就上述案件再进行归纳分析，总结而言，对于违反金融监管规章的民事法律行为效力认定，在是否违反“公序良俗”的模糊地带，其倾向性判断标准有如下几点：
其一，涉及银行业、证券业保险业等金融业务领域的，参考金融监管规章中对于金融市场秩序、金融安全、防控系统性风险的禁止性规定，以此识别是否违反公序良俗。并且，如违反的金融监管规章内容涉及金融安全、市场秩序等公共秩序的，一般从严认定，认为违反公序良俗，系无效民事法律行为。
其二，民事法律行为违反金融监管持牌经营要求或超越经营许可范围的，从严认定，认为构成违反公序良俗，民事法律行为及订立的合同无效。
其三，金融监管规章有上位法的明确依据，并系对于上位法原则性规定的具体化（判断标准可参考立法目的、内容正当性及违反后果的危害性），则对于金融监管规章强制性规定的违反，视为对法律、行政法规强制性规定的违反，民事法律行为无效。
五、结语
本文从金融监管规章的含义、实体法规则演变及司法实践三方面着手，以期探寻金融监管规章如何对于民事法律行为的效力产生影响，特别是在“公序良俗”的模糊地带，应当如何适用并评判金融监管规章。不难看出，伴随着经济及社会的飞速发展，关于金融市场秩序及金融安全的监管日趋严格，故金融监管规章的重要性增加，其对于民事法律行为效力评判的参考比重亦随之上升。
注释：
[1] 《立法法》第九十一条 国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构以及法律规定的机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。
[2] 《立法法》第九十三条 省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。……
[3] 新金融审判22条 金融规章、规范性文件是落实党中央关于金融工作决策部署的重要载体，是金融法律规范体系的重要组成部分。虽然金融监管规章不能作为认定合同效力的直接依据，但可以作为认定民事权利义务及相应民事责任的重要参考或依据。……诸如售后返租在具备什么条件下构成融资租赁关系，信托通道业务如何定性，上市公司、金融机构关联交易及披露义务的认定，证券欺诈、中介机构责任、金融借贷利率、罚息、高风险理财产品卖方适当性义务的认定等，法院多数情况下要借助监管规章、甚至规范性意见、业务规则进行判断。
[4] 注：《民法典》第一百五十三条 违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。
[5] 《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第十条当事人超越经营范围订立合同，人民法院不因此认定合同无效。但违反国家限制经营、特许经营以及法律、行政法规禁止经营规定的除外。
